OPINIÃO
Ser polícia ou não ser, eis a questão?
A Constituição[1], no Capítulo III (Da Segurança Pública), prevê no artigo 144 ser dever do Estado e responsabilidade de todos, a segurança pública em nosso país, e nos incisos I a VI traz quais são os órgãos de segurança pública que estão incumbidos da preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimôni
Como desdobramento do referido artigo, o parágrafo 8º traz em sua redação que é facultado aos municípios constituir guardas municipais destinado a proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei. Nesse sentido, em 2014 foi promulgada a Lei Federal 13.022 [2] regulamentando o parágrafo 8º do artigo 144 da CRFB/88 e, consequentemente, padronizando as condições de atuação das guardas municipais.
Cabe ressaltar que a Lei 13.022/2014 foi objeto de uma Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 5.156 [3], proposta no Supremo Tribunal Federal (STF) em 2014, pela Federação Nacional das Entidades de Oficiais Militares Estaduais (Feneme) em que se questionava a constitucionalidade tanto no aspecto formal quanto material da norma.
No que se refere ao aspecto formal, foi questionado a incompetência da União para legislar sobre guardas municipais, por ser uma competência de nível local e, no aspecto material, da ampliação das atribuições das guardas municipais, o que poderia usurpar as competências das polícias previstas nos incisos do artigo 144 da Constituição.
Contudo, em decisão monocrática, o ministro relator, Gilmar Mendes, indeferiu liminarmente a ADI 5.156, visto que a presente ação não preencheu os requisitos para seu conhecimento, uma vez que a Feneme não possui legitimidade para propositura da referida ação.
Vários são os questionamentos que orbitam acerca da competência das guardas municipais brasileiras, por esse motivo, tem sido alvo de discussões doutrinárias, jurisprudências e, da própria sociedade, se as guardas municipais integram a segurança pública e se elas podem ser consideradas como polícias.
No que tange as guardas municipais serem integrantes da segurança pública, não há dúvidas de que as guardas municipais brasileiras integram a segurança pública em nosso país, pois, o §8º do artigo 144 da CRFB/88 sem encontra inserido dentro do Capítulo III que trata da segurança pública.
Cabe inferir, ainda, que há normas infraconstitucionais que reconhecem o papel dos municípios através das guardas municipais como órgão integrante operacional da segurança pública, como por exemplo, a Lei 13.675/18 [4] (Sistema Único de Segurança Pública — Susp ), a Lei 13.022/2014 (Estatuto Geral das Guardas Municipais), Plano Nacional de Segurança Pública de 2000 [5], Lei 10.201/2001 (Fundo Nacional de Segurança Pública — FNSP) revogada pela Lei 13.756/2018 [6], Lei 11.530/2007 [7] (Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania — Pronasci).
Além do mais, foram criados dois instrumentos de orientação as guardas municipais, quais sejam: a Matriz Curricular Nacional para a Formação das Guardas Municipais [8] e o Livro Azul das Guardas Municipais [9], ambos elaborados pela Secretaria Nacional de Segurança Pública (Senasp), que tem como objetivo primordial enfatizar o papel dos municípios na segurança pública, bem como estabelecer diretrizes e princípios que norteiem a atuação das guardas municipais.
Insta destacar que o Plenário do STF, no julgamento do Recurso Extraordinário 846.854/SP, reconheceu que as guardas municipais executam atividade de segurança pública (artigo 144, §8º da CF) essencial ao atendimento de necessidades inadiáveis da comunidade (artigo 9º, §1º da CF). Inclusive, na Ação Direta de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) nº 995 (pendente de julgamento) o ministro Alexandre de Moraes já se manifestou no sentido de que a guarda municipal é órgão de segurança pública.
Pois bem, cabe agora a seguinte pergunta: As guardas municipais brasileiras são polícias ou não? Essa pergunta tem sido muito polêmica e virou alvo de discussão entre os próprios agentes, na sociedade, na doutrina, e destacadamente, na jurisprudência brasileira, diante da ampliação das competências das guardas municipais em diversos municípios brasileiros, seja pela Lei Federal 13.022/2014, seja pelas leis municipais em nível local.
É muito comum nas atividades rotineiras das guardas civis municipais, os agentes ouvirem a seguinte frase: "guarda não é polícia!", principalmente de pessoas que ficam insatisfeitas diante de uma abordagem dos agentes da guarda diante de uma fundada suspeita de cometimento de um ato ilícito ou quando o suposto infrator penal é detido em flagrante delito.
De fato, as guardas municipais não compõe o rol de órgãos policiais previstos nos incisos do artigo 144 da CRFB/88. Ademais, a Lei 13.022/2014, delimitou no parágrafo único do artigo 22, as denominações consagradas pelo uso, o que não inclui o nome "polícia".
O eminente autor, Diogo de Figueiredo Moreira Neto [10], por outro lado, menciona que os órgãos policiais são aqueles previstos no artigo 144 da CRFB/88, incluído as guardas municipais.
Entretanto, deve-se destacar que, apesar de não serem “policiais” na acepção da palavra, as guardas municipais brasileiras na maioria dos municípios exercem efetivamente vinculadas diretamente a atividade policial e se utilizam do poder de polícia (conceituado pelo artigo 78 do Código Tributário Nacional — CTN [11]) que é uma atividade administrativa conferida aos GCMs para atuarem em diversas ações de forma fiscalizatória, preventiva e repressiva. Vale lembrar, que o STF no julgamento do Recurso Extraordinário nº 658.570/2015 decidiu que as guardas municipais, pelo exercício do poder de polícia podem atuar na fiscalização, controle e orientação do trânsito e tráfego.
Importante demonstrar que há doutrinadores, como por exemplo, José dos Santos Carvalho Filho [12] e Maria Sylvia Zanella Di Pietro [13], que dividem o poder de polícia em polícia administrativa e polícia judiaria. A polícia administrativa é uma atividade estritamente voltada as funções administrativas, com caráter fiscalizatório, preventivo e repressivo. A polícia judiciária, por sua vez, é, também, uma atividade administrativa, porém voltada a persecução e investigação criminal que é próprio dos órgãos policiais (civis e militares), não cabendo as guardas municipais se imiscuir nessas competências, por não ter previsão constitucional.
Destarte, as guardas municipais são polícias administrativas, pelo fato de exercerem atividades vinculadas diretamente a atividade policial, com poder de polícia para atuar de forma fiscalizatória (verificando o comercio clandestino de mercadorias e a prestação irregular de serviços nos logradouros públicos, com imediata desobstrução), preventiva (presença e vigilância) e repressiva (fundada suspeita do cometimento de ato ilícito, flagrante delito e busca pessoal), desde que, tenham relação com as competências delineadas no texto constitucional e infraconstitucional.
Há que ressaltar, que o STJ tem entendido que as guardas municipais podem (facultativo) prender em situação de flagrante delito, inclusive fazer busca pessoal, independentemente de a prática do crime ter relação a bens, serviços, logradouros públicos municipais e instalações do município. Contudo, ainda segundo o STJ, se a situação de flagrância estiver relacionada a bens, serviços e instalações do município as guardas municipais devem (obrigatório) atuar e deter o autor da infração penal ou do ato infracional.
Nos casos em que há fundada suspeita (artigo 244 do Código de Processo Penal [14]) do cometimento de crime, grande parte da doutrina, assim como o STJ, entende que as guardas municipais podem atuar e realizar a efetiva busca pessoal, caso tenha elementos claros da ocorrência de crime e, desde que, tenham relação com as competências da guarda municipal, ou seja, que estejam relacionadas com a necessidade de proteger bens, serviços, logradouros públicos municipais e instalações do município, senão, não poderão atuar, sob pena de ser ilegal a busca e a prisão efetuada pelos agentes.
Outro ponto nevrálgico das diversas polêmicas envolvendo as guardas municipais gira em torno do patrulhamento preventivo x policiamento ostensivo. Decerto que a Lei 13.022/14 destaca como princípios mínimos de atuação, o patrulhamento preventivo (artigo 3º, III), atividade que seria mais restritiva, no sentido de se destinar somente a prevenção e não a repressão. Porém, no que tange a competência geral, além da prevenção e inibição por meio da presença e vigilância, cabe as guardas municipais, coibir (reprimir) infrações penais, administrativas e atos infracionais que atentem contra a ordem pública. Perceba-se que, atualmente, as guardas municipais se apresentam a sociedade devidamente uniformizadas, com viaturas caracterizadas e portando armas de fogo, portanto, ostensivas.
Por ostensividade, o dicionário Aurélio define como aquilo que é "vistoso; cujo objetivo é ser notado". Posto isto, de forma bem resumida, não há óbices em reconhecer que as guardas municipais realizam ou podem realizar um policiamento ostensivo no exercício da atividade policial administrativa que lhe é inerente visando de forma preventiva e repressiva, a preservação da ordem pública e da incolumidade da sociedade e dos bens, serviços, logradouros públicos municipais e instalações do município.
Há que se observar, que muitas das vezes, o desconhecimento das leis que regem as guardas municipais ou sua mal interpretação por parte da sociedade e operadores do direito, acarretam em menosprezo e críticas ácidas nas redes sociais sobre a atuação das guardas municipais.
As críticas quanto a atuação de qualquer órgão de segurança pública é aceitável, até mesmo visando a melhoria da atuação desses órgãos frente a sociedade, mas é preciso estabelecer limites quando tais críticas sejam ofensivas.
Muito se ouve falar que a internet é "terra de ninguém", exatamente porque muitas pessoas baseadas em alguns julgados ou em observações inócuas, principalmente, pelos famosos "advogados de tik toker", proferem ofensas e desinformações acerca da real atuação das guardas municipais, ou seja, se limitam a um determinado entendimento doutrinário e jurisprudencial e acabam proliferando informações de que "guarda não pode prender", "guarda não pode abordar", "guarda não tem poder de polícia", etc., que acabam instigando a população contra as guardas municipais, o que gera muitas das vezes um confronto entre a sociedade e guardas.
Com o recrudescimento da violência, de forma inevitável, a sociedade começou a clamar por mais segurança e, assim, a guarda municipal ganhou mais notoriedade pelos excelentes serviços prestados à população em todo o Brasil, deixando de ser um simples "vigilante melhorado", como dito por alguns.
A municipalização da segurança pública é uma realidade do qual não pode se negar, pois a segurança pública é um direito fundamental constitucional a ser garantido em todos os níveis da federação (federal, estadual e municipal).
Cabe mencionar que a criação das guardas municipais, incomodou muitas pessoas, inclusive, autoridades de órgãos militares e civis, por entenderem que as guardas municipais queriam ocupar ou usurpar a função das polícias militares e civis, pelo contrário, vieram para somar esforços no combate à criminalidade e em prol da sociedade, cada um com suas atribuições bem delimitadas por lei.
Há muitas controvérsias a serem dirimidas no âmbito legislativo, doutrinário e jurisprudencial acerca das guardas municipais como explanado acima e, inclusive, sobre a aposentadoria especial, direito de greve e, a possibilidade dos agentes da GCM poderem exercer a advocacia.
O STF, nos Mandados de Injunção nº 6.515, 6.770, 6.773, 6.780 e 6.874 de 2018 entendeu que a aposentadoria especial não poderia ser estendida aos GCM’s porque suas atividades não são inequivocamente perigosas e por não pertencerem aos órgãos de segurança. No que se refere ao direito de greve, no RE 846.854/SP, o STF, proibiu o direito de greve as GCM’s pelo fato de executarem atividade de segurança pública. Já quanto o direito ao exercício da advocacia, em várias decisões de Tribunais de Justiça estaduais e Tribunais Superiores, os magistrados entendem que o GCM não pode advogar porque é ocupante de cargo ou função vinculado direta ou indiretamente a atividade policial de qualquer natureza (artigo 28, inciso V da Lei 8.906/94).
Cabe destacar ainda, que recentemente foi promulgada a Lei 14.365/2022 possibilitando que policiais e militares advogassem em causa própria (artigo 28, §§3º e 4º), porém, a referida norma foi objeto da ADI 7.227 [15] junto ao STF, sendo declarado a inconstitucionalidade do dispositivo, o que impossibilitou policiais e militares de advogarem em causa própria, o que inclui as GCMs, por entenderem ser órgãos policiais.
Portanto, é certo que as guardas municipais não estão enquadradas constitucionalmente nos incisos do artigo 144 da CRFB/88 como órgãos policias e, nem mesmo, a Lei 13.022/2014 se preocupou em atribuir a denominação "polícia" ou "polícia municipal" as guardas civis municipais. Apesar de não carregarem a nomenclatura "polícia" no nome institucional, as guardas municipais são de grande relevância para a sociedade, portanto, consideradas como "polícia administrativa" (definição doutrinária) que exercem atividade policial com base no poder de polícia conferido pelo munícipio aos agentes para a preservação da ordem pública, da incolumidade das pessoas e dos bens, serviços, logradouros públicos municipais e instalações do município, tendo como bem jurídico maior a vida de cada cidadão. Não há maiores impedimentos para que futuramente haja uma modificação constitucional, quiçá infraconstitucional, a conferir a designação "polícia municipal" as guardas municipais, pelos motivos expostos alhures.
Referências
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[1] BRASIL. [Constituição (1988)]. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Presidência da República, [2023].
[2] BRASIL. Lei 13.022 de 08 de agosto de 2014. Dispõe sobre o Estatuto Geral das Guardas Municipais, DF: Presidência da República. [2023].
[3] BRASIL. Supremo Tribunal Federal (Tribunal Pleno). Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 5.156. Agravo regimental em ação direta de inconstitucionalidade. 2. Lei Federal nº 13.022, de 8 de agosto de 2014. Estatuto Geral das Guardas Municipais. 3. Federação Nacional de Entidades Oficiais Militares Estaduais (Feneme). 4. Ausência de grupo de classe hegemônico em sua composição. Ilegitimidade ativa. 5. Agravo regimental não provido. Relator: ministro Gilmar Mendes, 18 de novembro de 2020. Brasília, DF: STF [2023].
[4] BRASIL. Lei 13.675 de 11 de junho de 2018. Disciplina a organização e o funcionamento dos órgãos responsáveis pela segurança pública, nos termos do §7º do artigo 144 da Constituição Federal; cria a Política Nacional de Segurança Pública e Defesa Social (PNSPDS); institui o Sistema Único de Segurança Pública (Susp); altera a Lei Complementar nº 79, de 7 de janeiro de 1994, a Lei nº 10.201, de 14 de fevereiro de 2001, e a Lei nº 11.530, de 24 de outubro de 2007; e revoga dispositivos da Lei nº 12.681, de 4 de julho de 2012. DF: presidência da República. [2023].
[5] BRASIL. Plano Nacional de Segurança Pública. 2. ed. Brasília: Presidência da República, 2001.
[6] BRASIL. Lei 13.756 de 12 de dezembro de 2018. Dispõe sobre o Fundo Nacional de Segurança Pública (FNSP), sobre a destinação do produto da arrecadação das loterias e sobre a promoção comercial e a modalidade lotérica denominada apostas de quota fixa; altera as Leis nº 8.212, de 24 de julho de 1991, 9.615, de 24 março de 1998, 10.891, de 9 de julho de 2004, 11.473, de 10 de maio de 2007, e 13.675, de 11 de junho de 2018; e revoga dispositivos das Leis nº 6.168, de 9 de dezembro de 1974, 6.717, de 12 de novembro de 1979, 8.313, de 23 de dezembro de 1991, 9.649, de 27 de maio de 1998, 10.260, de 12 de julho de 2001, 11.345, de 14 de setembro de 2006, e 13.155, de 4 de agosto de 2015, da Lei Complementar nº 79, de 7 de janeiro de 1994, e dos Decretos-Leis nº 204, de 27 de fevereiro de 1967, e 594, de 27 de maio de 1969, as Leis nº 6.905, de 11 de maio de 1981, 9.092, de 12 de setembro de 1995, 9.999, de 30 de agosto de 2000, 10.201, de 14 de fevereiro de 2001, e 10.746, de 10 de outubro de 2003, e os Decretos-Leis nº 1.405, de 20 de junho de 1975, e 1.923, de 20 de janeiro de 1982. DF: Presidência da República. [2023].
[7] BRASIL. Lei 11.530 de 24 de outubro de 2007. Institui o Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania - Pronasci e dá outras providências. DF: Presidência da República. [2023].
[8] BRASIL. Ministério da Justiça. Matriz Curricular Nacional para a Formação das Guardas Municipais. Brasília, DF: Ministério da Justiça, 2004. Marco de referência para as ações formativas a serem empreendidas por todas as Guardas Municipais, contribuindo para o fortalecimento e institucionalização do Sistema Único de Segurança Pública (Susp).
[9] BRASIL. Ministério da Justiça e Segurança Pública. Livro Azul das Guardas Municipais do Brasil. Secretaria Nacional de Segurança Pública (Senasp). Brasília-DF, 2019. Princípios doutrinários da segurança pública municipal.
[10] MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo. 5. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2005. E-book.
[11] BRASIL. Lei 5.172 de 25 de outubro de 1966. Dispõe sobre o Sistema Tributário Nacional e institui normas gerais de direito tributário aplicáveis à União, Estados e Municípios. DF: Presidência da República. [2023].
[12] CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 34. ed. São Paulo: Atlas, 2020. E-book.
[13] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 32. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2019. E-book.
[14] BRASIL. Decreto-lei nº 3.689 de 3 de outubro de 1941. Código de Processo Penal. DF: Presidência da República. [2023].
[15] BRASIL. Supremo Tribunal Federal (Tribunal Pleno). Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 7.227. Ação direta de inconstitucionalidade. §§3º e 4º do artigo 28 da lei nº 8.096/1994 incluídos pela lei nº 14.365/2022. Militares na ativa e ocupantes de cargos ou funções direta ou indiretamente vinculados a atividade policial. Exercício da advocacia em causa própria. Incompatibilidade. Ofensa aos princípios da isonomia, da moralidade e da eficiência. Precedentes. Ação direta julgada procedente. Relator: ministra Cármem Lúcia, 28 de março de 2023. Brasília, DF: STF [2023].
